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艰难的预算平衡  

2010-04-06 08:39:59|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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又到一年预算定盘时。依据惯例,是财政部门先照编制程序通知各预算单位上报预算,然后汇总,经财政局务会议审慎研究后报同级政府行政首长办公会和党委常委会审察,再经同级人大常委会审议通过,以法律的形式固定下来。

面对艰难的形势背景和日渐吃紧的财政盘子,实现年度公共财政预算的平衡已非易事。财政的均衡发展、各种利益的博弈,行政考核机制与官员任期制等等,都成了预算安排中极为重要的考量因素。如何平衡?在西部地区的A县,2010年县本级预算中已有近2亿元“望天水”财力预算(事实上的财政赤字),当年因地方发展引起的财政债务还本付息就达9600余万元。窘境之下,千方百计促进财政增收硬招频出。当下的地方基层政府,需要拿钱才能干成的事太多。既要竭力贯彻上级政府的统一部署,又要切实回应民众的呼声。囿于有限财力,能办之事和办成之事往往不尽人意。对地方党政主官来讲,最难念的经就是求平衡。在现实利益与长远利益之间权衡,极易打理眼前,无以虑及长远。

 “较之2009年,2010年我县财政比去年更紧,日子更艰难。”一位基层财政干部如是说。如何继续保持财政收支平衡,形势相当严峻。于财政收入方面,当前收入的基础很不稳固,收入的基本面未有根本改善。货币政策存在变数,政策性减收压力进一步释放。于财政支出方面,扩内需、保增长、促转型导致支出快速增长,许多增支因素纷至沓来,各项改革需要财政投入大量增加。统筹收支两方面考虑,预算平衡的压力越发加大,财政可持续发展困难重重。

在法国经济学家萨伊看来,公共预算是预估和控制国家年度收支的文件,预算要寻求国家需求和资源之间的平衡。“净资产=资产—负债”,这一等式构成政府会计发展的基石,成为公共预算的通用语言。预算平衡的规范,是在设定税收和支出都须控制在可接受限度的前提下,确立支出与税收间的均衡,并表现为税收和支出上可接受之限。追求预算的可持续平衡,需要刚性预算的强力执行,需要政府职能的理性回归,需要政府理财的法治善政。

一、呼唤刚性预算的强力执行

所谓刚性,是指制度框架下的硬约束。对于公共财政预算管理而言,保持制度的刚性是维护预算权威性和有效执行力的重要保障。立足制度层面审视,规范任何硬约束的制度保证必须回归立法。1994年出台的《预算法》没有详解部门预算具体内容,使得目前部门预算编制主要是基于近年来推进部门预算改革的实践经验。然而财政预算编制不科学、预算执行约束力势弱,存在“预算松动”空间,极大地削减了财政资金的使用绩效,造成了资源浪费和权力寻租的灰色地带。之于此,修改调整《预算法》迫在眉睫。

“书之于表,表示于民”乃预算之要义。最终实现预算硬约束即刚性预算,还须积极稳妥地推进政府预算公开,要有民众普遍知情后实时有效的监督。预算编制作为政府履行为民服务义务的“财务记录”,窥一斑而知全豹,预算的精细化公开可以清楚地反映政府活动。在这方面,香港提供了范例。香港公共财政预算做到了全面公开,任何人都可在香港政府网站上轻易找到。香港民众有机会广泛参与香港预算编制过程。为让民众充分了解新一年预算并争取民众的认同,港府对预算草案进行大量宣传:以专家咨询、大众沟通会、广播电视平面媒体展播和大量文字介绍等方式推介。议员们在香港立法机构里审议预算,时间相当充裕,一有疑问即对部门首长进行质询,且时有退回预算甚至否决提议。香港审计署独立于行政体制之外,归于立法机构直辖,执法中立,公信力极高。

  二、呼唤政府职能的理性回归

预算的可持续平衡,建基于真正意义上的公共财政。而公共财政的良性运行,需要政府职能的理性回归,全面实现政府的归政府,市场的归市场。政府职能转变是多年来各级政府努力推进的重要工作,然反复数度,成效不彰。具体表现为一些不该发挥的职能仍在发挥,不该设立的机构仍在运行,不该做的事仍然越俎代庖。公共财政体制下运行的政府,其所有开支都纳入财政预算,且严格执行批准的预算案。通过预算制度的改革,明文规定机构、行为、事务及相关开支,其外的机构、行为和事务因为缺少财政支持难以为继,从而有效确立起政府行为的边界。政府机构设立以及行为、事情的确立本身系权力机构份内职责,如此强力约束,使权力机构所颁法律得以贯彻,并在财政预算的支撑下更好运转。

1776年,伟大的经济学家亚当.斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中阐述了国家为履行公共职能而组织财政收入的方式、来源和原则等,这成为公共财政理念的最先发端。公共财政理论要求,财政要尽可能地从生产性、竞争性投资中退出,将重点转向具有广泛覆盖面的基本公共服务和公共物品的供给,使国民通过财政之手充分享受国家进步和社会发展的成果;同时还要建立健全财政收支监督的法规、机制和体系,确保财政真正“取之于民”和“用之于民”。众所周知,经济发展的关键是劳动分工的演进,这一演进是由交易效率决定的,而宪政制度--限制政府权力膨胀、让政府职能回归理性,则是减少国家机会主义造成的内生交易费用的关键。经济学家杨小凯指出,中国的宪政改革滞后造成了国家机会主义和腐败的制度化。日本明治维新后制度模仿和技术模仿并重,且以做个学习先进制度的好学生为荣,他们以尊重专利,以保护私人产权和私人企业剩余权为本,因而私人企业家有足够的激励购买和利用发达国家的技术。真正做到政府的归政府,市场的归市场。我们需要师法日本、学习香港,建设限权政府,形成有利于市场交易的制度--明晰的产权制度和契约执行架构,法治观念、受到限制的政府权力和廉洁高效的公务员队伍,以及政府坚持对经济不积极干预的原则。

过去31年改革开放的经验表明,政府从经济领域退出越多、市场空间越大,经济活动就越高,增长速度就越快。理清政府与市场关系是完善我国现行财政预算管理体制的前提条件。遵循“有所为,有所不为”的原则,重新划分和规范政府与市场的职能范围,切实把已经“越位”的部分撤下来,把“缺位”的地方补上去,真正实现从全能型政府向公共服务型政府的转变。转变改良后政府的职能,须包容变化、创造机会以增强个人责任感,扩大市场以促进竞争。换句话说,政府职能必须解决一些严重的私人市场失效问题,必须仔细设计政府的行为以使收益大于花费,政府的政策只能促进而不是替代市场的基本力量。科学界定市场经济条件下政府职能之后,就要求财政循着正确路径,实现从目前“以收定支”模式向“以支定收”的重要转变,充分发挥市场机制的作用,避免方方面面对财政的过分依赖,适度确定财政收入规模,有效降低宏观税负。

三、呼唤政府理财的法治善政

好的财政制度对政府理财的法治与善政起着根本性作用,本质上需要实现财政管理法治化。按常理,依照国家规定收取的收入,归公众而非某一部门。公共财政的实施,从财政收入开始,全数税费收入必须统缴财政部统一账户专管,各部门没有支配权。然而,实现这一点还有很多的功课要做,还需要更大的政治智慧、政治勇气及坚定不移的执行力成功渡过改革深水区。而推进政府理财的法治化,是其中关键一环。黄宗羲定律告诉我们,基层财政的无序和恶化将引发国家治乱变化。源远流长的历史深切昭示,财政危机向来为政治危机之先导,且从地方政府萌发。置身财政危机之中,地方政府不得以施展非常手段攫取政府收入,从而加剧社会矛盾和冲突,逐渐失去统治合法性。事实上,着手建立公共财政制度,实现政府理财的法治与善政,已为顺利走出“黄宗羲怪圈”的首要急务。妥善力行的财政改革不会引起激烈的社会震荡,能够在规范的政府运行过程中得以实现。以法治之手,迅速着力规范横向和纵向的政府间财政关系,使之制度化,从根本上疏解地方财政困局,走上财政预算平衡的康庄大道。

首先,以法治的形式合理确定政府间事权和财权划分,做到两者相互匹配。按照公共产品需求层次理论,科学划分政府间事权范围,明确界定政府间支出责任。对义务教育、公共卫生和社保等大宗公共产品的政府责任,无论是中央和地方共同承担还是一方负责,皆须以法律的形式明确比重或主体。同时加速推进财政层级体制扁平化改革,推动“省管县”、“合乡并镇”,使地方政府事权和财权关系在省与县之间科学合理划分。还要通过完善税法,为地方政府确立较为稳定的税源,赋予地方政府可靠的财力,尤其是为县乡政府划分能确保基层稳定发展的税收。

其次,以法治的形式合理确定转移支付实施细则,提高一般性转移支付比例。妥善研究出台政府间财政关系和转移支付方面的法律,以法的形式规范政府间财政行为,实现人治财政向法治财政的重大转变。目前财政体制法治性明显不足。政府间事权、财权和转移支付等重大事项调整,往往只是依据政府或部门红头文件而非法律。转移支付重点保证的当是各地达到统一要求之最低基本公共服务水平,而非财力均等化。之于此,需要加大一般性转移支付而非专项转移支付。

最后,以法治的形式实现财政支出绩效的最大化,让纳税人缴纳的每一分钱都有着清晰的流向。用法律明文规范财政收支,牵引国家公共财政管理真正实现收入一个笼子以统管预算内外收入,预算一个盘子以全面实行综合财政预算,支出一个口子以严格政府性支出管理。以法律的力量,整体提升财政支出绩效,把每一分钱都用在该花的地方。让公共财政的率先改良和稳健转型,成为推动国家强大和民族复兴的中坚力量。

 

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