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城镇化投融资进化策  

2014-04-29 09:03:48|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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作为经济发展和社会进步的重要引擎力量,城镇化牵引推动以人为本、遵循自然、尊重历史和彰显人文之旅,亦伴随着以设施完善为主核的城市投资与融资演进历史。在政府这个层面,尤其是对于决策层来说,需要多方协同整合力量,善做投融资运营尽可能最大限度提升绩效,需要力求精明增长以集约节约,需要以企业家精神塑造政府高效行为,着力谋求以最小的投入、最低的损耗、最少的折腾为治下民众带来最大的收益、最多的幸福,从而造福当下、泽被未来。经历15余载城镇化快速进程后,政府投融资模式不断变化,已从预算内财政为主转向依靠预算内外全口径财政与金融机构表内外融资并举发力。

 土地财政

1994年分税制改革以来,地方事权与财力的不匹配,以及日趋激烈的地区间经济竞争,都让地方政府把目光投向土地这一财富之母。建设良好环境,使之宜居宜业宜游,需要大量的建设资金。在土地财政方面,地方政府普遍设立储备中心垄断城市土地一级市场,调节控制商、住用地供应规模,最大化提高出让金收入。大多对经营性土地采用统一规划、统一收储、统一出让、统一交易平台、统一出让金收缴、统一监督管理的原则,形成“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的循环管控,将城市扩展区土地尽最大可能储备在政府手里,为城市建设统一规划、高效使用提供基础。

在这个过程中,政府主导了用地主动权。譬如,西部某市“十二五”期间主城将拓展至1000平方公里,其中净增的400平方公里土地已有300平方公里储备在政府手里。东部某县把经营土地作为撬动城市建设的关键,近年筹资6.3亿元收储土地19680亩,挂牌出让国有土地60宗2045.8亩,获得土地收益金14.3亿元。在保障各种市政设施及公共服务设施用地后,现储存土地1.2万亩。按目前每亩100万元计算,价值120亿元,还完债务,政府的净资产还有100亿元。

土地金融的形成,始于地方政府在财政困窘、捉襟见肘的情况下,以对外举债(通过地方投融资平台抵押贷款)来解决城市化投融资难题。很多地方政府向融资平台注入的资产均为土地,对融资平台债务的担保或抵押,大量依赖土地升值带来的土地出让收入。土地资源,支撑了土地财政,支撑了土地金融。无论是财政渠道,还是融资渠道,地方政府手中握有的土地都是一张王牌。这一作业方式现在面临严峻挑战。

土地出让收益下降趋势明显,土地财政越来越难以为继,更何况,土地总有卖完的时候。当前土地出让收入中成本占60%—70%,收益占20%—30%,除去中央和地方各项计提外,可供地方政府统筹安排的资金已经很少。随着土地整治成本日渐增加,地方政府以土地出让获取收益的空间日益萎缩,地方财政压力日增。房地产调控对土地财政的影响也很大,地方政府通过地方融资平台融资的一个重要前提是基于未来土地价格的上涨。然而土地价格的上涨将直接推动房地产价格攀升,进一步恶化当前国内房地产市场风险。未来若房地产市场大幅调整,必将对土地财政可持续产生难以估量的影响。

 替换之道

围绕促进地方政府职能的根本性转变,以法治的方式明确什么是地方政府应该做的,哪些可以利用市场力量解决,有所为,有所不为。十八届三中全会提出允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。建设地方政府公共资本融资模式,促进地方债务显性化透明化,强化对公共基础设施建设长期投资计划及资本预算约束。要确立政府投入重点和投入来源,建立社会化多元融资渠道与体系,理顺社保投入分担机制。明确地方政府应该投资的领域,且有投资机制保障才有利于城镇化健康推进,化解“土地城镇化”和廉价卖地征地等问题。

着力推动市政债券发行。市政债作为一种世界通用且成熟的金融工具,可有效为城市建设筹集资金。当前要在完善债券市场化发行机制、市场约束、风险分担机制、评估偿债能力的基础上,建立优化合理的地方政府债务管理体制和发债机制。做好市政债券的推行,近期要加快明晰中央和地方财权事权,大力推进《预算法》、《担保法》等法律修订,尽快建立信用评级披露和政府负债指标体系等配套制度。

着力推进基础设施资产证券化,为大型项目提供资金融通。大多经营性基础设施项目具有稳定的现金流,是优良的证券化资产。资产证券化在解决城市建设资金短缺方面潜力很大。要进一步完善资产证券化体制机制,构建有利于资产证券化发展的法律法规体系、监管机制和信用环境,在为城镇化发展融通资金,加快资金周转、降低投资风险的同时,也让更多民间资本分享城镇化发展成果。大力发展产业化基金,鼓励社会资本创办社会发展基金公司,设立高新产业、现代服务业、教育、医疗、养老等经营性领域产业化投资基金,以及产城融合发展投资基金,通过向社会发行基金股份,吸纳社会闲散资金。

着力推行PPP模式,吸引民资助力设施建设。逐步放宽市场准入,鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。除了一些应由政府掏钱的项目,更多的资金要通过社会资本、尤其是民间资本筹集。要创造良好市场环境,按市场规律办事,把大量囿于渠道难觅的民间资金为城镇化所用。鼓励和引导有实力的民营资本积极参与市政公用企事业单位改组、改制,具备条件的市政公用事业项目尽量采取市场化经营方式,向民间资本转让产权或经营权。大力推行公私合营,PPP模式是国际实践证明较为理想的模式。其本质是公共部门和私人部门围绕某一公共项目的合作关系,应用在新型城镇化中有望破解其资金困局,有助于解决城镇化中最核心的基础设施建设难题。PPP进入城镇化最大的好处是提高效率,在城镇化公共事业项目方面,若政府建项目,再自己运营,那样成本很高,效率非常低,私人运营会向客户提供更好的服务,效率更高。

 体制作保障

向深化财税体制改革要动力谋红利。做好顶层设计,优化财政体制尤其是央地财政关系。加快推进财税体制改革,以合理界定各级政府事权为始发环节,构建一级政权,有一级合理事权,呼应一级合理财权,配置一级合理税基,进而形成一级规范、完整、透明的现代意义预算,赋予地方政府与城镇化建设事权对应的税收权,设计和推进相关税收制度改革,针对城镇化进程中不断增值的土地和房地产,探索开征房产税、遗产税、赠与税、资源税等税种,加快培育相对稳定的地方财源,规范土地财政为税收财政,确保地方财政有稳定可靠的税源。

建设企业家政府,全力推进城市精明增长。效法工商管理先进经验,改变公共治理粗放草莽行为。以企业家精神推动政府治理能力大提升,形成政府投融资的高绩效。如果允许大量“政绩工程”、“面子工程”、“拍脑袋项目”继续存在,投融资缺口将继续扩大,无效或低效投资将占用和消耗大量资本。投融资体制创新的最终实现,取决于政府是否真正履行职责,遵守契约精神。建立健全地方政府投融资责任制度,将地方债务纳入财政预算全口径管理,上升到国家治理体系的高度,最大限度节约集约使用资金、资源,推进城市精明增长、理性成长。改革官员政绩考核应用方式,充分发挥官员任免“指挥棒”的正向推动作用。鞭策各级政府主要官员以一颗美好的利他之心积极作为,避免恶性举债、不顾一切的不负责举债行为。大力提升城镇化投融资重大决策的公众参与度,尽可能万机决于公论,力求以最小的成本和投入,为民众谋求尽可能多的社会福利。以向历史和民众,尤其是向子孙后代高度负责的态度,追求城市发展的以人为本、环境友好和可持续,追求立足世界文明坐标体系内的城市发展美誉度提升、好口碑相传、响品牌远播。推动政府官员敬畏公权,尽心尽力,善作善成,用好用足现有资源,深化投资强度,建设绿色、低碳、会呼吸的城市。

 

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